Návrh zákona o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky

Dňa 24. apríla 2015 bol Ministerstvom spravodlivosti Slovenskej republiky predložený do medzirezortného pripomienkového konania návrh zákona o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „návrh zákona o tvorbe právnych predpisov“).

Aj keď predložený návrh zákona o tvorbe právnych predpisov neovplyvňuje podnikateľské prostredie priamo, jeho nepriamy dopad na podnikateľské prostredie a pravidlá pre podnikanie je nemalý, nakoľko predmetný návrh upravuje pravidlá legislatívneho procesu, ktorý predchádza prijatiu akýchkoľvek právnych predpisov, a teda aj tých, ktoré priamo ovplyvňujú podnikanie.

Návrh zákona o tvorbe právnych predpisov je vnútorne členený na 2 časti. V prvej časti predmetný návrh vymedzuje základné princípy, pravidlá a postupy pri tvorbe právnych predpisov a v časti druhej upravuje podrobnosti týkajúce sa Zbierky zákonov Slovenskej republiky. Predmetným zákonom by malo dôjsť tiež k zrušeniu súčasného zákona č. 1/1993  Z. z. o Zbierke zákonov Slovenskej republiky, v znení neskorších predpisov ako aj k zmene zákona č. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky, v znení neskorších právnych predpisov. Účinnosť zákona sa navrhuje od 1. januára 2016.

Spolu s predmetným návrhom ministerstvo spravodlivosti spustilo aj pilotnú prevádzku nového právneho a informačného portálu www.slov-lex.sk, ktorého súčasťou je aj elektronická Zbierky zákonov (eZbierka) a nový informačný systém pre tvorbu právnych predpisov a sledovanie legislatívneho procesu (eLegislativa).

1. Najvýznamnejšie navrhované zmeny
   Návrh zákona o tvorbe právnych predpisov stanovuje postupy a pravidlá týkajúce sa jednak vonkajšej stránky právnych predpisov, ako aj postupy a pravidlá týkajúce sa ich vnútornej štruktúry a obsahu.

   Za významné zmeny, ktoré predmetný návrh prináša možno považovať najmä nasledovné:

   1. výslovný zákaz zmeny právnych predpisov formou nepriamej novelizácie
      V zmysle predmetného návrhu, novelizácia právneho predpisu musí byť vykonaná formou priamej novelizácie. Teda spôsobom, že novelizácia určitého právneho predpisu bude obsiahnutá v samostatnom novelizačnom článku s uvedením konkrétnych ustanovení novelizovaného právneho predpisu, ktoré sa menia alebo dopĺňajú.
   2.  obmedzenia novelizácie právnych predpisov iným právnym predpisom t.j. tzv. prílepkov
      Podľa predmetného návrhu, jedným právnym predpisom je možné priamo novelizovať viac právnych predpisov len v prípade, ak novelizácia daných právnych predpisov vzájomne obsahovo súvisí.Predložený návrh tiež stanovuje obmedzenia vo vzťahu k dopĺňaniu novelizácií ďalších zákonov do obsahu návrhu zákona prerokúvaného na úrovni Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „NR SR“), a to v tom duchu, že prerokúvaný návrh zákona možno doplniť o novelizáciu iného zákona, len za podmienky, že ide o zmeny a doplnenia menšieho rozsahu, ktoré obsahovo súvisia s prerokovávaným návrhom zákona. V prípade, ak zmeny resp. doplnenia budú väčšieho rozsahu, prerokúvaný návrh zákona sa vráti jeho predkladateľovi na dopracovanie.
   3.  elektronický systém tvorby právnych predpisov
      Tvorba právnych predpisov ako aj ďalších sprievodných dokumentov by sa po novom mala uskutočňovať v tzv. elektronickom systéme tvorby právnych predpisov, ktorý predstavuje informačný systém verejnej správy.
   4. povinné zverejňovanie právneho predpisu na pripomienkové konanie
      Predložený návrh zákona o tvorbe právnych predpisov ukladá povinnosť návrh právneho predpisu zverejniť na pripomienkové konanie, ktoré sa vykoná v elektronickom systéme tvorby právnych predpisov tak, aby bola zabezpečená aj účasť verejnosti.Povinnosť realizácie pripomienkového konania prostredníctvom elektronického systému sa bude vzťahovať nielen na vládne návrhy zákonov, ale aj na návrhy zákonov pripravované a predkladané poslancami a výbormi NR SR.
   5. elektronizácia Zbierky zákonov
      Návrh zákona o tvorbe právnych predpisov tiež upravuje pravidlá pre Zbierku zákonov ako štátny publikačný nástroj. Zbierka zákonov by sa podľa predmetného návrhu mala vydávať nielen v papierovej, ale aj elektronickej podobe, ktorá bude rovnocenná papierovej podobe a ktorá bude dostupná verejnosti bezplatne.
      V elektronickej podobe Zbierky zákonov by mali byť zverejňované konsolidované znenia právnych predpisov, t. j. v podobe pôvodného znenia právneho predpisu so zapracovaním všetkých právnych predpisov, ktoré ho menia alebo dopĺňajú.V tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť, že v súčasnosti obsah ani jedného z elektronických právnych informačných systémov poskytujúcich úplné znenia právnych predpisov nie je autorizovaný štátom.
   6. osobitné požiadavky na pozmeňujúce a doplňujúce návrhy k návrhom zákonov
      Návrh zákona o tvorbe právnych predpisov navrhuje stanoviť osobitné formálne a obsahové požiadavky pre pozmeňujúce a doplňujúce návrhy poslancov k návrhom zákonov prerokúvaných v NR SR. Tieto návrhy musia byť písomné, sformulované podľa požiadaviek kladených na paragrafové znenie návrhu zákona a musia obsahovať odôvodnenie, ktorého súčasťou musí byť aj vyjadrenie vplyvov daného pozmeňujúceho resp. doplňujúceho návrhu.

2. Nedostatky návrhu zákona o tvorbe právnych predpisov
   Rozhodne je potrebné oceniť zámer vlády upraviť tvorbu právnych predpisov zákonom ako aj zámer zaviesť elektronickú verziu Zbierky zákonov, ktorá by mala mať právne záväznú formu.Podľa dôvodovej správy cieľom predkladaného návrhu zákona je zvýšenie úrovne tvorby právnych predpisov a odstránenie nedostatkov súčasnej legislatívnej praxe. Avšak pri hlbšej analýze predloženého návrhu zákona o tvorbe právnych predpisov vyvstáva otázka, či je vôbec možné vyššie deklarovaný cieľ naplniť za aktuálneho znenia predmetného návrhu.

   V predmetnom návrhu možno badať viaceré pomerne zásadné nedostatky.

   1.  úprava legislatívnych pravidiel uzneseniami vlády SR a NR SR
      V súčasnosti existujú dva osobitné dokumenty, a to Legislatívne pravidlá vlády SR schválené uznesením vlády SR z 25. mája 2010 v znení neskorších zmien a doplnení a Legislatívne pravidlá tvorby zákonov schválené uznesením NR SR.Legislatívne pravidlá vlády SR upravujú postup pri tvorbe zákonov, ktorých návrhy podáva vláda SR Národnej rade SR a tiež proces prípravy, predkladania a prerokúvania nariadení vlády a ostatných vykonávacích predpisov. Legislatívne pravidlá tvorby zákonov určujú spôsob tvorby ústavných zákonov a zákonov pre navrhovateľov, ktorými sú poslanci NR  SR alebo výbory NR SR. Oba dokumenty obsahujú úpravu rovnakých inštitútov ako aj  legislatívno-technické pokyny.Predložený návrh zákona predpokladá zachovanie oboch vyššie uvedených dokumentov, ktoré detailne upravia postup pri tvorbe právnych predpisov a proces ich predkladania a prerokúvania.

      Je na zváženie, či ponechanie vyššie uvedeného duálneho systému úpravy podrobností legislatívneho procesu a jeho pravidiel, je správnym rozhodnutím, nakoľko táto duálnosť vytvára podmienky práve pre vznik rozdielov v rámci oboch uznesení. Preto splnenie požiadavky na zabezpečenia systematickej a formálno-právnej jednotnosti právnych predpisov, ktorá má byť cieľom predloženého návrhu, je otázne.

      Vhodnú alternatívnu odstránenia možnosti vzniku disproporcií by mohlo predstavovať vypracovanie a prijatie vykonávacieho predpisu, ktorý by jednotne upravil podrobnosti pri tvorbe právnych predpisov ako aj proces ich predkladania a prerokúvania.

   2. vágnosť ustanovení a absencia následkov porušenia legislatívnych pravidiel
      Predmetný návrh zákona na viacerých miestach používa príliš vágne a neurčité pojmy a tiež v predmetnom návrhu chýbajú sankcie resp. následky pre prípad porušenia stanovených legislatívnych pravidiel.Za povšimnutie stojí napríklad ust. § 6 ods. 3 návrhu zákona o tvorbe právnych predpisov, ktoré stanovuje obmedzenia vo vzťahu k dopĺňaniu novelizácií ďalších zákonov do obsahu návrhu zákona prerokúvaného na úrovni NR SR (viď. bod 1. (ii) vyššie). Podľa tohto ustanovenia však nie je zrejmé čo sa bude považovať za zmeny a doplnenia menšieho resp. väčšieho významu a kto a na základe akých kritérií rozhodne čo je väčší alebo menší rozsah zmien a doplnení.

      Ďalej je tiež vhodné poznamenať, že návrh zákona nestanovuje následky pre prípad nedodržania osobitných požiadaviek kladených na pozmeňujúce a doplňujúce návrhy podávané v NR SR (viď. bod 1. (iv) vyššie).

   3. nedostatočné riešenie tzv. prílepkov
      Predmetný návrh zákona síce stanovuje obmedzenia vo vzťahu k dopĺňaniu novelizácií ďalších zákonov do obsahu návrhu zákona prerokúvaného na úrovni NR SR (viď. bod 1 (ii) vyššie), avšak nie je možné konštatovať, že táto navrhovaná právna úprava predstavuje dostatočné riešenie súčasnej nežiaducej legislatívnej praxe týkajúcej sa tzv. prílepkov. Teda situácií kedy pozmeňujúce a doplňujúce návrhy predložené v II. čítaní v pléne NR SR sú rozsiahle, nie je časový priestor ich naštudovať, upravujú nesúvisiace ustanovenia, zásadne menia filozofiu navrhovaného zákona bez ohľadu na doterajší priebeh legislatívneho procesu a často predstavujú účelové, pozmeňujúce návrhy, ktoré sú navrhované v prospech konkrétneho subjektu.Preto je na diskusiu, či by nebolo vhodnejšie podávanie pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov v NR SR obmedziť spôsobom, aby pozmeňujúce a doplňujúce návrhy poslancov nesmeli navrhovať zmeny alebo doplnenia tých ustanovení, ktoré konkrétny prerokúvaný návrh zákona neobsahuje.
   4. nedostatočná úprava pripomienkového konania
      Návrh zákona síce stanovuje povinnosť zverejňovať právny predpis na pripomienkové konanie, avšak chýba akékoľvek aspoň základné vymedzenie účasti verejnosti na pripomienkovom konaní k návrhom právnych predpisov.
      Predložený návrh zákona o tvorbe právnych predpisov len stanovuje, že pripomienkové konanie sa má vykonať podľa zásad upravených uznesením vlády SR tak, aby bola zabezpečená aj účasť verejnosti na pripomienkovom konaní. Ďalej tiež predmetný návrh zákona určuje, že podrobnosti týkajúce sa pripomienkového konania k návrhom zákonov podávaných poslancami a výbormi NR SR ustanoví NR SR svojím uznesením.Vyššie uvedený návrh právnej úpravy pripomienkového konanie nie je možné považovať za dostatočný, preto by bolo vhodné priamo v pripravovanom zákone o tvorbe právnych predpisov vymedziť aspoň základný rámec a pravidlá pre účasť verejnosti na pripomienkovom konaní k návrhom právnych predpisov, a to najmä jednoznačne zadefinovať aký subjekt z radov verejnosti môže podať k návrhu právneho predpisu pripomienku, zadefinovať minimálne lehoty na predkladanie pripomienok a upraviť základné procesy pripomienkového konania.

      Zároveň sa javí potrebné zabezpečiť, aby aj návrhy zákonov, ktorých navrhovateľmi sú poslanci alebo výbory NR SR, museli byť predložené do verejného pripomienkového konania, na ktoré sa budú vzťahovať ustanovenia o pripomienkovom konaní definované v zákone o tvorbe právnych predpisov.

3.  Záver
   Ďalší vývoj predmetného návrhu zákona o tvorbe právnych predpisov budeme sledovať a o ďalších prípadných zmenách ako aj o finálnej podobe navrhovaného zákona Vás budeme priebežne informovať.